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东莞市户籍制度变迁与效果调查:户口“砝码”重几何

  致力于打造“技能人才之都”的东莞市期待能吸引更多技术技能人才入户。图为2018年东莞市春风行动招聘会现场。 本报记者 郑 杨摄

  “抢人”大战,户口“砝码”重几何

  ——广东东莞市户籍制度变迁与效果调查

  经济日报·中国经济网记者 郑 杨

  我国户籍制度改革出现新动向,近期珠三角多市纷纷取消积分入户,降低落户门槛。今年3月1日,制造业名城广东东莞市宣布,取消实施近8年的积分制入户政策,代之以“两个五年”(在东莞社保满5年且居住证满5年)入户新政,并大幅放宽新生代农民工、技术工人等8类人的入户限制。消息在“新莞人”群体中激起了涟漪——这座城市能让他们入户安居、找到“梦中的橄榄树”吗?城市间日趋激烈的“抢人”大战中,户籍政策能否成为胜出的关键“砝码”?近日,经济日报记者在东莞实地走访,调查吸引人才入户的实际情况——

  “不要问我从哪里来,我的故乡在远方。为了梦中的橄榄树……”晚风吹拂的广东东莞市中心广场上传来弹唱声,吸引了许多故乡在远方的“新莞人”驻足。3月1日,制造业名城东莞宣布取消实施近8年的积分制入户政策,代之以“两个五年”(在东莞社保满5年且居住证满5年)入户新政,并大幅放宽新生代农民工、技术工人等8类人的入户限制。不只是东莞,近期珠三角多市纷纷取消积分入户,降低落户门槛,成为我国户籍制度改革进程中颇具风向标意义的事件。

  随着我国户籍制度改革的深化,近5年来已有8000多万农业转移人口成为城镇居民,今年还将有1300万人进城落户。这些珍贵的“红利”流向何处,决定着很多城市的未来。在城市间日趋激烈的“抢人”大战中,户籍政策能否成为胜出的关键“砝码”?东莞,一个依靠外来人口从农业县蜕变为“国际制造中心”的城市,其户籍政策的变迁和对城市发展的影响值得探究。

  广西农村户籍的吴海贞希望一年后能通过东莞刚刚实施的“两个五年”入户新政落户,让正在上幼儿园中班的儿子大宝(图中)将来进入当地公办小学。

  本报记者 郑 杨摄

  “积分入户”融化“户籍坚冰”

  出台企事业人才入户暂行规定;对积分入户的操作办法实行优化;推出“1+2”人才入户政策;探索将员工入户的决定权下放给企业……积分入户在一定历史时期完成了自己的使命

  马桂清,东莞南城区一家大型磁电厂女工,两年前以积分入户方式落户东莞,从而顺利将女儿鸿燕送入东莞市第四高中,享受优质的公办教育。

  “1990年我还是小姑娘的时候就从广西农村来东莞打工了,但很多年里我从来没关注过户籍政策。”马桂清告诉记者。在她看来,东莞只是赚钱的地方,户口是本地人才有的“奢侈品”,政策再怎么变都与她无关。直到2016年女儿面临升高中,只有“入户”这一条入读公办高中的途径,她才去详细了解已实施数年的“积分入户”政策,掐指一算,单在厂里缴的16年社保,已足够入户分值了。

  “这几年厂里不少同事都通过积分入户落户东莞。”马桂清说。东莞市人力资源局提供的数据显示:从2010年积分制入户实施起,截至今年2月27日,该市共有4.9万人获得积分入户资格,加上随迁家属6.4万人,共11.33万人通过该途径入户。

  放在东莞庞大的外来人口基数下,这个数目本身并不惊人。东莞是本外地人口倒挂严重的城市,2010年第六次人口普查数据显示,该市常住人口为822.48万人,其中户籍人口仅181.77万人。积分制入户对于这座城市的意义在于,它首次打破了“户籍坚冰”,让各类外来务工者都能看到进城的希望。

  “积分入户,设置了学历、技能、参保年限、纳税情况等一系列积分项目,总积分达到一定的分值,即可入户。无论是技术、技能型人才、创业创新者,还是在莞稳定就业居住的普通工人都可落户。”东莞市人力资源局人才入户管理科科长艾民告诉记者。

  梳理东莞市户籍政策的变迁史,积分入户的实施虽经波折,但无疑是东莞户籍制度改革真正走向深水区的标志。

  早在2007年,东莞出台企事业人才入户暂行规定,首次打开了外来人口入户东莞之门,但因门槛高、范围窄,效果有限。

  2010年9月,东莞首次出台积分制入户办法,被媒体称为东莞入户政策“二度破冰”。启动短短两个多月就有7749人参加申请,最终有5354人获入户资格,连随迁人员在内共10854人入户东莞。然而,好景不长,随后几年,虽然东莞不断对积分入户的操作办法实行优化,但效果并不理想。2013年全年积分入户总数也未超过2010年两个多月内入户的人数。

  2014年4月份,东莞全面梳理整合过去出台的所有人才入户政策,推出了“1+2”人才入户政策——外来务工人员可通过条件准入或积分入户两种途径入户。其中,条件准入的主要目标是吸引学历型、技能型人才,对符合10类人才准入条件者实行“即来即办”。积分入户分数线则从130分降低至100分,主要目标是吸纳已在该市稳定就业生活的存量人口。当年下半年,入户人数开始出现较大增长。

  从2016年1月1日起,东莞人才入户政策进入“1+3”时代。在条件准入、积分入户的基础上,新增企业自评人才入户,首次探索将员工入户的决定权下放给企业。该政策因顺应了企业在转型升级攻坚期吸引和留住人才的需求而备受欢迎,至今共有1800多名企业技术和管理人才经此途径入户。

  “积分入户政策的实施,从社会管理的现实来说,加快了异地务工人员的市民化进程,培育了群体认同感和归属感;从经济发展角度来看,有利于吸纳各类人才落户东莞,为产业转型升级提供了源源不断的智力支持。”东莞市人力资源局党组成员周雪萍这样总结。

  “在科研上,我认为积分是最公平的,因为用定量的方式最能体现公平性。”长期研究并推动积分制政策实施的广东省社会科学院研究员郑梓桢曾在接受媒体采访时表示。他认为,积分制所解决的问题,是在有限资源下如何实现公平分配。不过,他也表示,制定者都知道积分入户政策不可能永久,只能存在于一个历史时期,随之而来的将是门槛更低范围更广的入户政策。

  入户新政抢占“第一资源”

  技能人才需求在不断增加。人才“第一资源”短缺问题亟待解决。“两个五年”入户新政体现了“安居乐业”“人才优先”的价值导向

  “两个五年”入户新政实施的消息,让在福奈特洗衣店工作的吴海贞着实高兴。再有一年,她就能跨过门槛入户,让正读幼儿园的小儿子进公立小学享受义务教育。她的大女儿在东莞一家私立小学读书,每年高达2万多元的学费占去了她一半的收入。

  新政也让在猎头公司工作的“90后”湖北姑娘杨斐然将“入户”提上了日程。对照新颁布的“宽松版”人才入户准入“12条”,她发现其中有两三条自己都有可能符合条件。“比如我有人力资源师证,有非全日制本科和全日制大专学历,也交了几年社保,等新政细则一出来我就去试试。”她告诉记者,急着入户是因为“限购”正严,她和男友正谈婚论嫁,男友希望她能在婚前入户,获得买房资格,两人合力在市区买上一套房作为婚后的小窝。

  事实上,已经来莞六七年的吴海贞和杨斐然在“积分入户”时代也是有机会的,但复杂的积分方式、漫长的积分周期让她们望而生畏。“献一次血积几分、做一次义工积几分,工作那么忙,哪有空算计这些。”杨斐然说。

  “简单、给力”的入户新政因何出台?从不关心政策的马桂清觉得这是“明摆着的”:“我们厂最近招工20多次,一个女孩子都没招到,男孩子也不多,现在年轻人都不愿进厂了。”东莞市人力资源局局长司琪则不无忧虑地表示:“人才是第一资源,东莞现在亟待解决‘第一资源’短缺问题,推动制造业跃升。”

  对“人”的渴求是一个层面。借此新政,东莞希望在5年内实现50万非户籍人口落户的目标。但从整个珠三角对人口的激烈竞争环境看,要实现该目标并不简单。夹在广深两座一线城市之间,周边佛山、中山等制造业强市环绕,邻市都竞相以宽松的落户条件和丰厚的待遇增强对转移人口的吸引力,东莞的竞争压力着实大。

  对“人才”的渴求则是另一个层面。一组数字表明,“世界工厂”已今非昔比。2017年,东莞高新技术企业突破4000家,居广东地级市之首;高技术制造业增加值占比提高到39%;先进制造业增加值占比首次超过50%。东莞在“爬坡越坎”推动制造业向全球价值链中高端迈进中,深感人才匮乏。“技能人才需求在不断增加,去年12月份就业登记中,技工上升到12.05%,人力资源市场供给和需求出现结构性矛盾。”东莞市人力资源局有关负责人分析。

  在此形势下,东莞入户新政制定的思路非常清晰。“新政重点体现两个方面的价值导向。”周雪萍表示,一方面是让“人”安居乐业。不管是“两个五年”门槛的设定,还是对新生代农民工、举家迁徙的农业转移人口、在该市大中专院校就读的农村学生等群体放宽落户限制的新规,都体现了以更开放的姿态接纳非户籍人口扎根的导向。

  另一方面是重点突出“人才优先”的政策导向。新政提出对技术工人、高校及职业院校毕业生、归国留学人员等重点群体全面放宽落户限制,坚决取消相关限制条件;同时在条件准入类人才入户“12条”中对各类人才敞开大门,具备初级技术职称、国家注册执业资格、本科以上学历,以及大专应届毕业生、广东省内职校和技校应届毕业生、在岗社工人才等都可直接申请入户。此外,高技术企业、大型骨干企业、成长型中小企业、镇街重点企业等各类企业都可经“企业自评人才”途径,为紧缺技术岗位的员工申请入户。

  留住人才还需配套跟进

  公共服务和资源承载能力尚不足;入户人才与城市发展还不匹配;高端产业发展还未能留住人才。扩大高层次人才规模仍需进一步努力

  杨园虽然催促女友杨斐然入户东莞,但对自己落户何地却举棋不定。在一家知名房地产公司开拓互联网新业务的杨园,拿着30万元年薪,工作往返于东莞和深圳之间,户口尚留在读书地武汉。他告诉记者:“我一直在深圳缴社保,刚工作时还期待入户,可现在深圳入户政策松了,房价却吓到我了;东莞宜居,我已在镇里买了房,可要入户发展,还得再观察一下前景;户口留在武汉,不失为一条退路。”

  不管是一线城市广深、二线城市武汉还是东莞这样的“新一线城市”都在敞开胸怀,但杨园们的犹豫让户籍政策的制定者们看到了这场“人才争夺战”背后的复杂性。入户新政成效如何?不是几页规定细则能决定的。东莞市人力资源局有关负责人对记者坦言,户籍制度改革走到今天仍然是块难啃的“硬骨头”,尤其对东莞这样一个特殊人口结构和产业结构的城市,要实现预期的政策效果,目前还有三个亟待解决的难题。

  一是大量人口入户带来的公共服务和资源承载能力不足的难题。“东莞作为一个地级市,财政收入与广州、深圳相比存在较大差距,但承载了与大城市相当的外来人口教育、医疗等公共服务和人口管理压力。”该负责人称。突出的例子是随迁子女教育问题。数据显示,目前东莞义务教育阶段99.4万名在校学生中,80.1万名为非户籍人口,教育服务均等化水平提升的压力巨大。如在东莞塘厦镇,近三年积分入户的随迁小孩超过了总随迁人数的50%,公办学校容量十分紧张。为此,塘厦镇近几年一直在实施公办小学扩班计划,镇政府每年的教育支出就增加近100万元。扩班计划完成后,该镇每年新增教育支出高达近5000万元。

  这是必须付出的代价。东莞市委书记梁维东近日谈到如何打赢“人才争夺战”时表示,“接下来,我们要花大力气解决公共服务量不足、质不优问题。比如,持续加大教育投入,扩大优质教育资源供给。特别是在2017年实现新增随迁子女义务教育公办和补贴学校容量6.8万个基础上,挖掘公办学位潜力,增加民办学校容量补贴数量,向随迁子女新提供学校容量13万个”。

  二是入户人才与城市发展的匹配度问题。“在解决大量存量人口入户的同时,我们也发现,入户的人才与城市发展以及产业的需求还有一定的差距。”该负责人称。

  “要实现城市人才与产业同步升级,必须花大力气提升劳动者技能。”梁维东表示,东莞当前的一项关键工作就是打造“技能人才之都”,以此为牵引,建设一支知识型、技能型、创新型劳动者大军。为此,东莞正雄心勃勃地实施一项“十百千万”工程:“十”是初中及以下学历的比例下降10%以上,技工的比例提升10%以上;“百”是开发认定100个技能培训规范标准;“千”是建设1000个培训平台,向社会提供1000门以上培训课程;“万”是推动100万人提升学历技能素质,希望到2020年能够取得明显的阶段性成效。

  三是如何以产业留住人才的问题。东莞的人才工作一贯体现了产业化导向。有数据显示,东莞的高端人才71%集中在企业。但是,对刚刚提出“向创新型一线城市挺进”的东莞来说,高端人才还是异常紧缺。“必须以产业集聚人才,为人才提供更多干事业的平台和机会。”该负责人说。

  目前,东莞正瞄准重点产业和领域,构筑高层次人才高地。梁维东说:“我们依托中子科学城、松山湖、滨海湾新区以及产业配套和集群效应优势,引进高层次人才和创新科研团队,形成与广州、深圳等城市的错位发展格局,携手参与世界级城市群的人才竞争。比如,随着近年东莞智能手机产业快速壮大,智能手机产业链的高层次人才正加快向东莞集聚,新引进的千亿元级清华紫光芯片项目,预计将吸引一大批高层次人才来莞发展。”

  “我们将制定未来5年—10年的长远计划,在存量上全面提升劳动者技能,在增量上扩大高层次人才规模,在面上提升公共服务水平,增创人力资源的质量红利。”梁维东满怀信心地说。